Fa male rileggere i contenuti semplici e piani di una relazione ufficiale redatta circa due secoli fa da due lord inglesi per la Regina Vittoria. Il Rapporto Northcote -Trevelyan dell’anno 1853 fu il testo in base ai cui principi il primo ministro William Gladstone riformò l’amministrazione pubblica del Regno Unito. Fu introdotto il Sistema del Merito – Merit System – che costituì, a propria volta, il modello sulla base del quale furono in seguito riorganizzate le amministrazioni del Commonwealth e, soprattutto, l’amministrazione federale degli Stati Uniti. Ne riproponiamo qui sotto la versione originale e la traduzione in lingua italiana.
Fa male rileggere quel rapporto perchè, da una parte, quei principi basilari sono oggi completamente assorbiti nella cultura consolidata di una burocrazia pubblica, d’altra parte e contemporaneamente, sono malamente contraddetti nella legislazione italiana dell’ultimo trentennio. L’accostamento incrociato fra i contenuti di quel rapporto con una lectio magistralis del prof. Sabino Cassese del lontano anno 2007 costituisce da solo un capo d’accusa all’ipocrisia dominante. Riproponiamo i concetti centrali, in nero quelli del Rapporto e in rosso quelli della lezione del prof. Cassese (clicca qui per il testo integrale).
L’organizzazione attuale del Servizio Civile presenta gravi difetti, che derivano principalmente dal modo in cui avviene l’ammissione agli impieghi pubblici. La scelta delle persone destinate a ricoprire gli uffici dipende non dalla valutazione delle loro capacità, ma dall’influenza personale esercitata presso il Ministro o presso altri membri del Governo.
Risulta necessario individuare un metodo di ammissione al Servizio Civile che consenta di selezionare, nel modo più imparziale possibile, le persone meglio qualificate per il servizio dello Stato. Riteniamo che tale obiettivo possa essere raggiunto soltanto mediante l’adozione di un sistema di esami aperti e competitivi, accessibili a tutti coloro che dimostrino di possedere le conoscenze e le capacità richieste; devono mirare ad accertare l’intelligenza generale, la capacità di ragionamento, la diligenza e l’attitudine al lavoro metodico. L’adozione di esami competitivi avrebbe l’effetto di attrarre nel Servizio Civile una classe di persone che oggi lo evita, ritenendolo privo di prospettive fondate sul merito.
Gli interventi recenti relativi ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni vanno nelle direzioni opposte: consistono nella stabilizzazione dei precari e nella precarizzazione dei dirigenti….di recente la stabilizzazione è assicurata ad aventizi con uno o tre anni di servizio, in modi diversi, con riserve di posti nelle assunzioni, o con stabilizzazione diretta, talvolta dopo prove selettive. Un retroterra culturale fondato sulla critica ai concorsi e sulla insoddisfazione per i modi di selezione: vengono sconsiderati come un ostacolo alla scelta dei migliori, perchè non riescono a verificare tutte le qualità e le attitudini…Quando si parla di concorso ci si riferisce a una procedura governata da regole predeterminate e affidata a un commissione indipendente e autorevole, composta da persone estranee alla politica. Se non si fa così si viola il principio dell’imparzialità. Ci si riferisce a una valutazione comparativa fatta in concorrenza, tale che il numero dei posti sia inferiore al numero dei concorrenti. Altrimenti non si tratta di un concorso, ma solo di un esame d’idoneità.(Cassese)
il Servizio Civile non è considerato come una carriera organizzata, ma piuttosto come una raccolta eterogenea di impieghi distinti e indipendenti. Non esiste una chiara distinzione tra i diversi livelli di responsabilità, né un principio generale che regoli il progresso da una posizione all’altra. Riteniamo necessario suddividerlo in diverse classi di impiego, corrispondenti ai differenti gradi di responsabilità e alle diverse nature delle funzioni svolte. Una tale distinzione consentirebbe di assegnare a ciascun funzionario mansioni adeguate alle sue capacità e di regolare l’avanzamento secondo principi chiari e uniformi. Un sistema di carriera ben strutturato deve offrire ai funzionari meritevoli una prospettiva ragionevole di avanzamento, fondata sull’esperienza, sulla competenza e sulla diligenza dimostrata nel servizio.
Il merito non riguarda solo l’accesso. Deve riguardare anche la carriera. Da questa è stato in passato rigidamente escluso. Le carriere sono state affidate o all’anzianità o a legami politici. (Cassese).
È di fondamentale importanza stabilire una chiara distinzione tra le funzioni che sono propriamente politiche e quelle che sono puramente amministrative. Le prime devono necessariamente mutare con il Governo e dipendono dalla fiducia del Parlamento e del Paese; le seconde, al contrario, riguardano l’esecuzione continuativa degli affari pubblici e richiedono conoscenza tecnica, esperienza ed imparzialità.
Un’amministrazione ben ordinata deve essere affidata a un corpo di funzionari che occupino i loro incarichi in modo permanente, indipendentemente dai cambiamenti politici, e che considerino il servizio dello Stato come la loro professione principale. La permanenza negli uffici costituisce uno degli elementi fondamentali di un’amministrazione efficiente. I funzionari devono poter confidare nel fatto che, adempiendo correttamente ai loro doveri, non saranno rimossi per ragioni estranee alla condotta o alla capacità professionale.Tale sicurezza non è un privilegio personale, ma una garanzia posta a tutela dell’interesse pubblico.
Stabilizzazione degli avventizi e precarizzazione dei dirigenti pongono in dubbio due principi sviluppatisi in alcuni secoli, a mano a mano che lo Stato nazionale si consolidava: quello dell’accesso agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza e sulla base del merito (merit system) e quello della permanenza nel ruolo dei fdirigenti (tenure). Leggi diverse hanno disposto che i dirigenti più alti in grado siano legati alla durata dei governi, mentre gli altri possono essere nominati nell’incarico per non meno di tre e non più di cinque anni. Questi interventi rispondono a un’esigenza unica, quella di lasciare mano più libera alla classe politica. Dalla stabilità delle funzioni consegue che la durata della carica non sia determinata dall’inizio. Dunque che la funzione dirigenziale non sia affidata a tempo determinato, nè con un periodo prescritto per legge o dall’atto della nomina. La stabilità dell’impiego non vuol dire che il dipendente pubblico non sia revocabile o non possa essere in altro modo annontanato dalla carica. Ciò può avvenire, ma deve accadere con provvedimento motivato. Le differenze fra revocabilità e precarietà sono due. La seconda comporta una prestazione a durata determinata dall’inizio, indipendentemente dalla qualità dell’attività svolta. La prima significa che, nel corso della prestazione, al verificarsi di eventi imputabili al dipendente o a circostanze oggetive, questo può essere allontanato, con atto motivato.(Cassese).
Riteniamo che gran parte della formazione debba avvenire mediante l’esperienza diretta, sotto la guida di funzionari più anziani e competenti.
Una remunerazione adeguata è necessaria non soltanto per garantire il sostentamento dei funzionari, ma anche per preservare l’indipendenza e la dignità della loro posizione. Compensi insufficienti tendono infatti ad allontanare dal servizio pubblico persone dotate di capacità, oppure a esporre l’amministrazione a rischi di negligenza e di scarsa integrità.Se si desidera che il Servizio Civile diventi una professione rispettata e ambita, è indispensabile che esso offra prospettive ragionevoli non solo in termini di stabilità, ma anche di riconoscimento materiale.
Questi principi (quelli del Rapporto Northcote- Trevelyan illustrato nella lectio magistralis di Cassese – ndr) vanno rispettati: quando c’è bisogno di personale vanno banditi i concorsi, non lasciato formare un esercito di avventizi; quando sono stati scelti e nominati i migliori, non bisogna tralasciare di valutarne le prestazioni, promuovendo chi lo merita; una volta promossi i migliori alle cariche più alte, queste non vanno rese precarie: chi le ricopre sarà sottoposto a sua volta a giudizio e, in caso di conclusione negativa, allontanato.
Proponiamo, infine, al lettore che abbia dato paziente lettura alle citazioni qui presentate il seguente quiz: nelle regole della legislazione e della prassi attuale italiana, vengono applicati i principi del Rapporto Northcote-Trevelyan oppure prevalgono le osservazioni del professor Cassese?
Giuseppe Beato
1854_Northcote_Trevelyan_Report
Rapporto Northcote Trevelyan 1854 in italiano