Il pagamento sollecito delle fatture inviate dalle imprese alle pubbliche amministrazioni per beni venduti o servizi resi costituisce un dovere, innanzitutto nei confronti delle imprese stesse e un obbligo sancito da Direttive Ue (si veda l’articolo 4 del del dereto legislativo n. 231 del 9 ottobre 2002) e, da ultimo, dagli obiettivi assegnati per l’anno in corso dalla riforma 1.11. nel contesto della Missione 1 del PNRR, modificato con decisione del Consiglio Europeo del 24 novembre 2023 (vedi qui il testo integrale): in base a tali assunti, le pubbliche amministrazioni italiane sono tenute a pagare le imprese entro non oltre i 30 giorni dal ricevimento delle fatture (60 giorni per le AA SS LL). La decisione UE demanda al legislatore nazionale italiano la previsione di idonee misure atte a conseguire l’obiettivo in questione a decorrere dall’anno 2024.
E qui casca l’asino! (“asino” in senso letterale, con riferimento alle menti eccelse che predispongono le disposizioni di legge sulla burocrazia del nostro Paese).
Va premesso, sul piano statistico, che la pubblica amministrazione italiana, secondo i dati Eurostat (vedi qui tabella), figura essere a tutto l’anno 2022 come il paese con il più alto stock di debiti commerciali (più di 49 miliardi di euro, comunque in diminuzione rispetto ai 55 del 2021), tuttavia in linea con un trend virtuoso di tempi medi di pagamento in essere da circa un decennio – vedi qui sotto). Ottime ricognizioni sullo stato dell’arte (per ora ferme all’anno 2022) sono state prodotte dall’Università Cattolica di Milano (vedi qui) e dalla Ragioneria Generale dello Stato (vedi qui).
La burocrazia italiana deve comunque recuperare perchè, non solo glielo “chiede l’Europa”, ma gllielo chiedono soprattutto le grandi, medie e piccole imprese per evidenti motivi di necessari rientri finanziari e, sul piano generale, per il benessere dell’economia nazionale.
Date le premesse, il legislatore (more solito, non è questione di governi o legislature, ma vizio abituale) ha pensato bene di sancire un principio di responsabilità personale a carico dei dirigenti e funzionari pubblici, da attuare in occasione dei riconoscimenti annuali della retribuzione di risultato. Il testo dell’articolo 4-bis del decreto legge 24 febbraio 2023, n. 13, convertito in legge n. 13/20238 (vedi qui) demanda l’onere del corretto adempimento a fantomatici “dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali” , ai quali vanno assegnati “specifici obiettivi annuali relativi al rispetto del pagamento previsti” “integrando i rispettivi contratti individuali“. La perla finale è che, per i malcapitati, il conseguimento di tali obiettivi comporta la riserva di una quota parte di retribuzione di risultato “non inferiore al 30 per cento“.
Semplice domanda: chi sono i “dirigenti responsabili dei pagamenti delle fatture commerciali“, in una catena organizzativa di responsabilità che parte dal protocollo/stazionie digitale d’arrivo, procede verso gli uffici/funzionari tenuti alla doverosa verifica della bontà dei beni acquistati o del buon esito dei servizi erogati, prosegue per l’ufficio che dà il via libera al pagamento, e, finalmente, all’ufficio che materialmente dà corso al pagamento del dovuto? Quale lo stato di funzionamento dei collegamenti (digitali e non) fra un ufficio e l’altro? Sono questioni organizzative? Certo che lo sono! E in ciascuna amministrazione pubblica vigono prassi e sistemi ad hoc, previsti dagli atti organizzativi generali ad esse demandati per legge. Il decreto legge sopra citato nulla dice sulle problematiche organizzative e meno che mai si specifica nei provvediementi attuativi! La circolare n. 17/2023 della Ragioneria Generale dello Stato (vedi qui) si limita a fornire indicazioni in ordine alle modalità di calcolo dei ritardi, al collegamento col sistema centrale di rilevazione – Piattaforma dei Crediti Commerciali (PCC) – e ai compiti dei collegi dei revisori. In modo neutrale e pilatesco (né potrebbe fare altrimenti senza fuoriuscire dai limiti della propria competenza) non spende una sola parola sulle problematiche organizzative e di dotazione di personale che, nella maggioranza delle situazioni, sono il fattore decisivo per il buono o cattivo esito dell’obiettivo di rispetto dei tempi previsti. Sì, perchè in una amministrazione pubblica (piccoli comuni compresi) NON C’E’ MAI un unico responsabile dell’intero processo di lavoro di pagamento delle fatture; pertanto, ipotizzare per legge questa fantomatica figura significa discostarsi dalla realtà, provocando danni massimi. Sono molteplici le figure organizzative coinvolte nei pagamenti! Ciò significa che voler restringere la chiamata di responsabilità a un solo soggetto innesca una “guerra fra responsabili” all’interno di tutte le amministrazioni pubbliche italiane. Si può tranquillamente affermare che sta montando ovunque una competizione fra i dirigenti e funzionari COINVOLTI a vario titolo IN UN PROCESSO DI LAVORO COMPLESSO. Per dirne un’altra, la prescrizione di legge prevede che “la verifica del raggiungimento degli obiettivi…è effettuata dal competente organo di controllo di regolarità amministrativa e contabile“…peccato che il furbo estensore della norma abbia dimenticato che nella maggioranza dei ministeri, degli enti pubblici e degli enti territroiali, l’organo di controllo della regolarità amministrativa e contabile è proprio quello cui l’ordinamento interno demanda il pagamento finale della fattura commerciale! Ci si aspetta forse che, fantozzianamente, il dirigente dell’ufficio di controllo autodenunci sé stesso per il seguito di decurtazione del suo compenso incentivante? Come definire simili deficienze?
A plastica dimostrazione di quanto sopra affermato, iniziano a manifestarsi “atti di guerra interna” nelle pubbliche amministrazioni, nei quali ognuno cerca di scansare da sè il peso di una responsabilità unica e pesante: si vedano sul punto, ad esempio, la proclamazione dello stato di agitazione al Ministero dell’Interno nella quale i dirigenti contrattualizzati lamentano l’esclusione dei prefetti dalla catena delle responsabilità (vedi qui ) e una nota della CISL Funzione Pubblica al Ministero della Pubblica Amministrazione e al Mef ( vedi qui).
Il legislatore ha evitato di por mano al vero problema connesso all’efficienza delle pubbliche amministrazioni: quello dell’organizzazione interna e della dotazione di personale, punti sui quali è in campo, non solo la responsabilità dei dirigenti ma anche quella degli ammininistratori organi di vertice come in qualunque impresa privata tutto fa capo al consiglio d’amministrazione. Solo operando nel senso di adeguare gli assetti organizzativi alle necessità poste dall’attuazione del PNRR è possibile generare miglioramenti tangibili nei tempi e nella qualità dei processi di pagamento. Chiamare a responsabilità il singolo è solo un modo perverso di evitare di affrontare un problema; eppure, nulla la legge prescrive in ordine agli indispensabili interventi organizzativi a carico dei politici amministratori delle varie burocrazie pubbliche!
A questo punto acquista peso e problematicità immediata una delle deficienze più clamorose esistenti nel sistema regolativo delle pubbliche amministrazioni del nostro Paese: l’inesistenza – salvo balletti da parata e interventi isolati – di un sistema organizzato di valutazione delle pubbliche amministrazioni affidato alle commissioni parlamentari supportate da un’autorità indipendente, come in USA (GAO), in Gran Bretagna (NAO) o in Francia (Cour des Comptes). Il motivo di questa mancanza è semplice e intuitivo: questo tipo di controllo chiama in causa, non solo la dirigenza ma anche i vertici politico -amministrativi, che qui in Italia si guardano bene dal ritenersi valutabili come i consigli d’amministrazione privati o qualsivoglia soggetto investito di responsabilità! Non siamo ancora maturi per vantare una burocrazia efficiente; per cui, in mancanza, ci balocchiamo nel gioco della ricerca “del responsabile”. Peccato, perchè le norme europee, quelle nazionali e l’occasione imperdibile del PNRR metterebbero in condizione il nostro Parlamento di svolgere le funzioni di controllo delle amministrazioni pubbliche che sono in essere in tutte le democrazie occidentali avanzate.
Giuseppe Beato