La foresta incantata – Rapporto del 1993 sulle condizioni delle pubbliche amministrazioni

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Crediamo di rendere un servizio di utilità pubblica, ripubblicando – a 22 anni dalla sua emanazione – un documento storico prima assente dal web: il “Rapporto sulle condizioni delle pubbliche amministrazioni” predisposto dal Dipartimento per la Funzione pubblica, sotto l’impulso e il coordinamento politico del Ministro dell’Epoca, prof. Sabino Cassese, nel Governo Ciampi ( 28 aprile 1993 – 10 maggio 1994), a ridosso recente di Tangentopoli e del crollo dei partiti della prima Repubblica.

L’importanza di questo rapporto sta nel fatto che esso si collocò in parallelo con la promulgazione della Legge n 29/1993 “di riforma della  pubblica amministrazione”, operando un inventario generale dello stato delle Pubbliche amministrazioni in Italia (vedi introduzione dello stesso Cassese) e scorrendo sull’abbrivio di un’esigenza generale, sentita allora come ora dai cittadini e dalle classi dirigenti più avvertite, di riforma strutturale dell’Amministrazione pubblica italiana. Espliciti, peraltro, furono i richiami alle parallele esperienze di rinnovamento allora in corso nel Regno Unito, in Spagna, in Francia e negli Stati Uniti d’America. Non si omise di citare la legge n 241/1990 “inapplicata o dimenticata” e il Rapporto Giannini di 14 anni prima (vedi), che “non ha avuto seguito“.

La struttura del rapporto derivò da una capillare attività di monitoraggio sui vari aspetti significativi della gestione amministrativa e fu strutturato in tre grandi partizioni: 1) Una sintesi ragionata dei risultati emergenti dal monitoraggio e dai risultati statistici presenti (pagg. 13-120, vedi indice); 2) i preziosi allegati statistici (pagg.  121- 326); 3) le appendici di approfondimento su questioni significative specifiche inerenti al funzionamento della macchina amministrativa dell’epoca (pagg. 327 – 486).

La lettura del testo, con le folgoranti conclusioni per ciascun capitolo della parte prima, consentono di pervenire con grande rapidità alla sconsolante conclusione che, soprattutto (ma non solo), dal punto di vista dei servizi offerti all’utenza, la fotografia della pubblica amministrazione italiana è rimasto identica a quella attuale: “Cambiamenti senza innovazione……Vi è stato cambiamento, ma questo non è stato in grado di produrre innovazione” (pag. 38, 4.7). “Spesso la stessa funzione é distribuita fra più soggetti, che operano senza coordinamento.……vi sono funzioni diverse che si intersecano con riferimento ad un unico settore” (pag.35, 4.3). “L’Amministrazione é artefice e vittima di una legislazione fitta, che l’avviluppa e l’incatena…l’iperregolazione produce interazioni tra le amministrazioni (ogni ufficio è costretto a dialogare con ogni altro ufficio, invece che con i cittadini) e conflittualità fra amministrazioni e cittadini” (pagg. 23- 25 “l’Inflazione normativa“). “I cittadini sono smarriti di fronte al labirinto amministrativo e sono costretti ad sfidarsi sempre più spesso a professionisti (il commercialista per la dichiarazione dei redditi, l’architetto per il permesso di ristrutturare l’appartamento, la società specializzata per i certificati,, l’agenzia per la patente e il libretto di circolazione) per adempiere ai propri obblighi e per ottenere il soddisfacimento dei propri diritti ” (pag 30, 3.3.). “Distribuzione delle funzioni fra centro e periferia: Le discipline di settore….hanno disegnato..tanti diversi “sub-universi” ciascuno retto da criteri e convenzioni diverse, spesso configgenti fra loro.” (pag. 30, 3.4.). “conferenza dei servizi, generalizzata dalla legge 241 del 1990…..é stato fatto uso scarsissimo, quasi solo in casi di “emergenza”…. Si potrebbe continuare a lungo, ma la conclusione è una sola: negli ultimi venti anni saturi di mille “cambiamenti senza innovazione” nulla di radicalmente nuovo si è prodotto nella foresta incantata della Pubblica amministrazione italiana.

Rimangono di quel rapporto, oltre che la preziosa testimonianza storica, due “suggestioni” che riteniamo preziose per chi volesse con metodo darvi seguito: a) le statistiche del rapporto fra cittadini e pubbliche amministrazioni le quali, al di là dei contenuti, pure interessantissimi, testimoniano di un metodo allora perseguito di ricerca di indicatori di qualità e di indicatori d’impatto verso l’utenza dei servizi della PA: questi “spunti” valutativi, predisposti rapidamente dal Governo dell’epoca dimostrano che sarebbe possibile organizzare un sistema oggettivo di valutazione degli outcome delle varie amministrazioni pubbliche, nonché servizi strutturati di monitoraggio della customer satisfaction, molto più seri e articolati delle stucchevoli faccine di brunettiana memoria; b) in secondo luogo, l’attenzione dedicata all’iter procedimentale degli specifici adempimenti procedimentali curati al centro e sul territorio, basata su questionari compilati dagli uffici direttamente coinvolti, allo scopo di evidenziare “cattiva distribuzione delle competenze e carenza di coordinamento tra amministrazione”  (pag. 73, 2.1.), costituisce un’impostazione di analisi  micro-organizzativa, base indispensabile di conoscenza per procedere poi alla correzione di storture ed aporie, da quei tempi mai più avviata in modo generale e sistematico. Si vedano anche i risultati di tale indagine all’Appendice n. 12 pagg 441- 480.

Spiace, infine, sia detto senza polemica ma con stupito rammarico, vedere citato nell’introduzione fra gli estensori di quel drammatico rapporto il nome, fra gli altri, di Bernardo Giorgio Mattarella, uno dei “big player” nella predisposizione di quella che è diventata la legge 124/2015, con il carico dei suoi 15 decreti legislativi delegati. Con buona pace della lotta all’inflazione legislativa, all’epoca individuata come uno dei mali maggiori della PA italiana.

1993 – Rapporto sulle condizioni delle pubbliche amministrazioni- parte 1

Rapporto Cassese 1993 – Appendici statistiche- parte 2

 Rapporto Cassese 1993 -Appendici – parte 3

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