CASSESE: antica (ma persistente) dottrina sulla dirigenza pubblica italiana

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La  pubblicazione web che facciamo  di due antichissimi saggi di Sabino Cassese non ha intenti accademici, ma è fortemente concentrata sull’oggi. Alcune delle tesi che il Professore sostenne in quei due articoli, il primo del 1981 e il secondo del 2001, mantengono intatto ancora oggi un certo “fascino attrattivo” nello “storytelling” della dirigenza pubblica nel nostro Paese. Chi in Italia non ha mai sentito parlare delle “origini meridionali” dei funzionari pubblici o della loro “scarsa motivazione” e “resistenza al cambiamento”? Senza voler indicare il Professore come la fonte di questi giudizi o pregiudizi, sta di fatto che la “sistematizzazione scientifica” e la raffigurazione del dirigente ministeriale si deve al suo famosissimo articolo del 1981, che qui sotto riproduciamo, “Grandezze e miserie dell’alta burocrazia” in  Politica del Diritto (invero preceduto da uno studio sul campo   effettuato da un notissimo professore della  Harvard University –Robert Putnam – che aveva  condotto pochi anni prima  una serie di rilevazioni sul campo a proposito degli “Atteggiamenti politici dell’alta burocrazia nell’Europa occidentale” (Rivista italiana di Scienza politica, apr. 1973), con riferimento alla Gran Bretagna, alla Germania e all’Italia – vedi qui il saggio).

Furono essenzialmente 5 le tesi che Cassese sviluppò nell’occasione: 1) l’alta dirigenza pubblica italiana non è integrata nella dirigenza pubblica politico-economica, come quella di Francia e Gran Bretagna; 2) l’alta burocrazia accetta un ruolo subalterno e meramente “servente” rispetto alla politica perché baratta “potere contro sicurezza del posto di lavoro e di una serie di privilegi personali; 3) l’estrazione territoriale prevalentemente meridionale dell’alta burocrazia (come di tutti gli impiegati pubblici) , la  “provenienza dalle zone sottosviluppate” induce a riproporre all’interno degli uffici pubblici in cui lavora le “aspirazioni ugualitarie di tali ceti e la loro tendenza ad escludere ogni fattore (innovazioni, interventi dei politici etc.) di modificazione del meccanismo di promozione assicurato dall’amministrazione… ogni turbativa rappresenta un’interferenza nel lavoro della pubblica amministrazione” ; 4) da cui un’innata impermeabilità ad accettare cambiamenti e riforme e una concezione patrimoniale della funzione svolta; 5)  la politica percorre(va) vie di fuga per superare l’immobilismo e la resistenza dell’alta burocrazia: fra queste spiccano il ricorso alle funzioni dei Capi di Gabinetto ministeriale e il tentativo di imbrigliare l’amministrazione con una molteplicità di nuove leggi prodotte in Parlamento italiano con “il risultato di “creare nuovi vincoli, in cui rimangono impigliati gli stessi ministri“.

Non disponiamo di memoria personale del mondo amministrativo degli anni ’50, 60 e ’70 che Cassese descriveva, peraltro con una chiara e sistematica metodologia di esposizione di analisi e di tesi. Sicuramente, tuttavia, si riporta da quella lettura un senso di maliziosa levità nel descrivere il “tipo ideale” di dirigente pubblico: resistenza alle riforme, pagg. 237-238;  paese “produttivo” , burocrazia “improduttiva” (pag. 227); “persone scarsamente motivate” (pag. 224); “atteggiamento poco favorevole all’innovazione” (pag. 221). Nulla fu scritto, invece, della buona consistenza tecnico-professionale di quei dirigenti pubblici tradizionali, professionalità che consentivano il governo e la vigilanza di molteplici aspetti tecnici in cui la pubblica amministrazione era all’epoca  coinvolta e protagonista (si vedano le note di Guido Melisclicca qui – in cui egli ricordava “l’esistenza nel corpo dello Stato….di competenze professionali tecniche molto numerose e dotate di poteri incisivi: ingegneri dello Stato, tecnici delle opere pubbliche, un glorioso corpo del Genio civile che aveva dopo l’unità letteralmente costruito l’Italia, matematici e attuari, esperti di bilanci, economisti, medici, scienziati, statistici (raccolti in quella efficiente struttura che era l’Istat), agronomi, demografi ecc. Insomma l’amministrazione non era o non era solo fatta di uomini di legge, laureati in giurisprudenza o di addetti ai controlli contabili (il potente corpo dei ragionieri dello Stato) ma aveva in sé una pluralità di competenze atte a guidare e vigilare sull’intervento pubblico”).

Cassese confermava questa modalità di descrizione della dirigenza pubblica anche 20 anni dopo, nel 2001  con un articolo – sempre su “Politica del diritto”  – di taglio sostanzialmente simile: “L’oscuro ruolo dell’alta dirigenza” – scritto con Angelo Mari – che pure qui sotto riproduciamo. Qui si manifesta con evidenza un errore: Cassese continuava a descrivere una tipologia di dirigente pubblico che si identificava col dirigente ministeriale, dimenticando che – come aveva ammonito Massimo D’Antona in una famosissima polemica sulla privatizzazione della dirigenza pubblica (vedi qui)  – era apparsa sulla scena istituzionale una nuova figura di dirigente pubblico: quella dei dirigenti regionali, provinciali e comunali, figure originali (dopo la sostanziale eliminazione della centralità amministrativa del segretario comunale),  la cui configurazione e i cui sistemi relazionali con la politica e le istituzioni erano  e sono diversi per molti aspetti da quelli  dei dirigenti pubblici dello Stato.

In mancanza di studi altrettanto brillanti e sistematici sulla configurazione della dirigenza pubblica attuale – così come si può e si dovrebbe seriamente raffigurare a 20 anni dalla rivoluzione che ha subìto il suo assetto giuridico, ruolo e status – valgano le testimonianze personali e l’osservazione diretta: il nuovo ceto dirigenziale, oggi in media cinquantenne,  ha studiato e si é formato nelle aule della Scuola Nazionale d’Amministrazione su tutti i concetti moderni di management, di lavoro per obiettivi, di valutazione delle performance, di orientamento al cambiamento. Questa nuova dirigenza pubblica ha uno status giuridico deteriore rispetto alla vecchia dirigenza degli anni ’70, perché caratterizzato da precarietà della funzione e irrilevanza rispetto al ceto politico-economico del Paese, da una pessima stampa (forse in virtù della migliore condizione retributiva acquisita), e perché opera con il pericolo quotidiano di ricatti, di richieste illegittime e inopportune, sconfinamenti continui in quello che dovrebbe essere il suo “territorio” di autonomia gestionale. Peraltro, questa condizione di “assedio” è stata lucidamente descritta dallo stesso professor Cassese in un articolo di stampa di pochi giorni fa (vedi qui). Il vecchio dirigente inamovibile non c’è più (come pure alcuni dozzinali articoli di stampa cercano ancora di raffigurare), ma lo stato e il funzionamento delle pubbliche amministrazioni  è peggiorato.

Non era quindi la vecchia dirigenza pubblica “meridionale” l’ostacolo al cambiamento e al miglioramento dei servizi delle pubbliche amministrazioni. Come non lo è la dirigenza attuale!  Certo, la politica non può illudersi di introdurre “riforme” degli uffici pubblici basate su congegni punitivi proprio verso coloro i quali sono chiamati a dare attuazione alle riforme medesime!

Infine, col senno di poi, osserviamo che doveva risultare evidente anche 40 anni fa una circostanza territoriale uguale e contraria a quella proposta nel saggio: per quale motivo i ceti produttivi dirigenti settentrionali disertavano e disertano dai tempi dell’Unità d’Italia le carriere dirigenziali pubbliche? Nessuno glielo impedirebbe! Forse perché  quel dirigente pubblico meridionale descritto dal Professor Cassese era l’effetto e non la causa di una cattiva idea di amministrazione pubblica che da sempre attraversa i ceti dirigenti italiani: la cattiva idea è quella della “burocrazia come peso in quanto tale”, della funzione pubblica come impaccio al libero dispiegarsi dell’iniziativa privata, l’idea che le metodologie e l’etica di direzione delle imprese private debbano essere estese tout court agli uffici pubblici.

Questi errati pregiudizi, continuamente fomentati dalle dottrine sostanzialmente provinciali di scuole accademiche  neo-liberiste nostrane, vanno completamente capovolti, immaginando e costruendo un’amministrazione pubblica  simile a quella di tutti i Paesi occidentali avanzati, con tradizioni statali più antiche della nostra: conformata e gestita diversamente dalle imprese private – con requisiti d’ingresso e di permanenza orientati sul merito, sulla legalità, sull’efficienza e sull’imparzialità (vedi qui, per esempio, Il funzionamento del Senior Executive Service U.S.A) utile  al buon funzionamento  dell’economia e alla realizzazione concreta dei diritti dei cittadini amministrati.

Giuseppe Beato

 Cassese – Grandezza e miserie dell’alta burocrazia

Cassese – L’oscuro ruolo dell’alta dirigenza

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